Профессиональная ответственность госслужащих.

Солодкая М.С. – доктор философских наук, кандидат физико-математических наук, профессор кафедры общегуманитарных, социально-экономических дисциплин и управления.

Данная статья именно для юридического сборника явилась результатом моих постоянных дискуссий с юристами (как теоретиками, так и практиками) по проблеме профессиональной ответственности в управлении, где мы, как правило, занимали противоположные позиции.
Большинство моих оппонентов-юристов признавали юридическую и морально-этическую ответственность как самостоятельные типы ответственности, но категорически отрицали подобный статус у профессиональной ответственности. Свою позицию они обосновывали тем, что любые профессиональные нормы деятельности имеют либо юридический, либо морально-этический статус. Поэтому профессиональная ответственность не является самостоятельным типом ответственности, а представляет собой совокупность двух составляющих – юридической и морально-этической ответственности.
Отметим, что подобная позиция характерна не только для юристов, но и для некоторых философов, политологов, социологов и специалистов в области управления.
Дискуссии о статусе профессиональной ответственности в управлении имеют не только теоретическое значение. Несомненна их практическая значимость. В частности, признание профессиональной ответственности как самостоятельного типа необходимо требует разработки новых механизмов ответственности, которые не являются ни юридическими, ни морально-этическими.
Дополнительную актуальность проблема профессиональной ответственности госслужащих приобретает в настоящий момент в России. Это подчеркивает тот факт, что давно разрабатываемый и от случая к случаю обсуждаемый Кодекс профессиональной этики госслужащих до сих пор не принят.
Итак, обоснуем собственную позицию о статусе профессиональной ответственности в управлении.
Первый вопрос, на который предстоит ответить, - является ли система из 2-х типов ответственности (юридической и морально-этической) полной. Под полнотой мы здесь понимаем следующее: этих двух типов ответственности достаточно, чтобы определить ответственность в управлении в любой конкретной ситуации, или, другими словами, при помощи этих двух типов ответственности мы можем создать адекватные регуляторы профессиональной деятельности.
Ответ на этот вопрос требует выявить структуру ответственности. Традиционно в структуре ответственности выделяли субъект ответственности, инстанцию ответственности и предмет ответственности, т.е., грубо говоря, кто перед кем и за что отвечает. "Нести ответственность означает: быть готовым или быть обязанным давать ответ - отвечать кому-нибудь за что-нибудь. Мы отвечаем не только за что-то (поступок, задачу, управление и т.д.), но и по отношению к кому-то или перед некоторой инстанцией".
В настоящее время последствия многих принятых решений в государственном управлении носят необратимый характер, управленческое действие становится трудно локализуемым, носит глобальный характер (бомбили Ирак, а трясло весь мир). Поэтому в структуру ответственности необходимо, помимо традиционных элементов, включать пространство и время ответственности.
Юридический подход к ответственности относительно выделенных структурных элементов ответственности характеризуется следующими главными чертами. Во-первых, ответственность понимается ретроспективно, т.е. с точки зрения уже совершившегося события или результата деятельности. И хотя ответственность за продукт предусматривает ответственность за все (даже немыслимые в настоящее время) последствия его применения, но она все же наступает с момента выхода продукта на рынок и продолжается в течение всего времени нахождения продукта на рынке (даже чуть более этого срока). Во-вторых, ответственность в основном имеет локальный и дискретный временной характер. Хотя в рамках правовой ответственности за продукт предусматривается непрерывная ответственность в течении всего времени выпуска продукта и нахождения его на рынке. В третьих, субъект ответственности персонифицирован, хотя в последнее время усиливается тенденции деперсонификации субъекта ответственности (что характерно для сферы гражданского права). В-четвертых, актуализация отношения ответственности оценивается с точки зрения применения к субъекту ответственности некоторой негативной санкции - наказания, предусмотренного законом или административным правом. 
Морально-этическая ответственности относительно выделенных элементов ответственности характеризуется следующим образом. Субъектом ответственности здесь является индивид, хотя есть попытки распространить ее на группу и даже социальный институт. Большинство исследователей отстаивает именно индивидуальную ответственность, мотивируя это следующим. Даже в случае, когда индивидуальное действие субъекта управления не может быть расценено как причина некоторого следствия в силу включенности этого действия в совместную деятельность группы или социального института, тем не менее, он и в этом случае несет индивидуальную моральную ответственность в силу собственного самоопределения как субъекта управления. Предметом ответственности являются последствия действия, хотя не исключается и отдельно результат. Инстанцией ответственности может быть трансцендентная сущность (например, Бог, как в этике Канта, Джеймса и др.), идеальный субъект ("будущее человечество"), индивид и группа (которая рассматривается просто как совокупность индивидов). Время ответственности - бесконечное, непрерывное, прошлое, настоящее и будущее. Пространство ответственности не локализовано.
Сравнивая значение структурных элементов ответственности, можно убедится, что юридическая и морально-этическая ответственности действительно являются различными методологическими типами ответственности.
Однако, этих двух типов ответственности явно не достаточно, чтобы адекватно определить ответственность в государственном управлении, в частности, госслужащих. Дело здесь в следующем. Юридическая ответственность имеет свои неоспоримые достоинства – внешняя по отношению к субъекту управления инстанция ответственности, что дает надежду на неотвратимое применение к госслужащим адекватных негативных санкций в случае, если кому-то нанесен ущерб их действиями. Но, к сожалению, это ответственность всегда за “прошлое”, что явно далеко не всегда может считаться удовлетворительным. Помимо этого, юридическая ответственность предполагает строгое соблюдение установленных процедур, в частности, доказательность наличия каузальной связи между действиями госслужащих и причиненным ущербом. Но “каузальная кухня” слишком сложна в сфере государственного управления, поэтому привлечь к юридической ответственности госслужащих подчас невозможно. Надежды на то, что в этом случае госслужащие несут морально-этическую ответственность, не состоятельны. “Муки совести” за последствия действий отнюдь не беспокоят их. 
Поэтому необходим такой тип ответственности, который предполагает внешнюю инстанцию ответственности (как в случае юридической ответственности), но менее жесткие процедуры и более широкий спектр времени ответственности (как в случае морально-этической ответственности). Именно таким типом и является профессиональная ответственность.
Юридическая ответственность является средством внешней регуляции субъекта деятельности. Но, помимо внешней регуляции, существует еще и внутренняя регуляция. Различие между внешней и внутренней регуляцией может быть хорошо продемонстрировано на примере такой профессиональной группы, как врачи. В древности на Среднем Востоке, за пределами античной культуры, врачи регулярно подвергались юридическому контролю со стороны государства. В античном мире, напротив, врачи разработали свои собственные профессиональные стандарты, лучшим из которых является клятва Гиппократа. Со времени профессиональной организации врачи получили право самостоятельно определять условия членства в ней. Таким сохранился идеал профессиональной регуляции среди врачей и адвокатов в развитых странах Запада.
Говоря о внешней и внутренней регуляции, необходимо очертить те границы, которые позволят ввести такое различение как "внешнее" и "внутреннее", поскольку эти понятия относительны. В данном случае подобное разграничение происходит на основании выделения специфической инстанции ответственности, которая представляет собой институциональное профессиональное образование. Юридическая ответственность как средство внешней регуляции предполагает наличие инстанции ответственности в некоторой обобщенной форме, никак не связанной с какими-либо особыми (в том числе и профессиональными) качествами субъектов деятельности ("Перед законом все равны"). Юридическая ответственность связана с правовыми нормами, которые носят общеобязательный характер. Эти общие нормы не выделяют определенных субъектов деятельности и прямо не отражают специфику конкретного вида деятельности.
Деятельность регулируется не только общими нормами, но и теми, которые специфичны для данного вида деятельности. В силу своей специфичности они не могут выступать в качестве правовых норм, но могут являться нормами данного профессионального сообщества, в частности, госслужащих. В этом случае, поскольку существует норма, можно также ввести понятие ответственности и назвать ее профессиональной.
Таким образом, если юридическая ответственность связывается с наличием правовых норм, то профессиональная ответственность связывается с наличием специфических профессиональных норм, регулирующих поведение госслужащих, которые, как правило, являются нормами профессиональной этики.
У врачей и адвокатов достаточно давно существуют нормы профессиональной этики. Представители других профессиональных групп еще только начинают разрабатывать свои собственные профессиональные этические кодексы. Подобное различие объясняется тем, что врачи и адвокаты скорее являются редким исключением, нежели некоторой типичной моделью функционирования профессиональных групп. Эта специфика обусловлена тем, что частнопрактикующие врачи и адвокаты нанимаются индивидами, цели которых разнообразны и не организованы. Поэтому врачи и адвокаты, организуясь в профессиональные сообщества, сами упорядочивают цели нанимателей и утверждают собственные профессиональные идеалы и нормы. Госслужащие нанимаются индивидуально уже сформированными организациями. В этом смысле им труднее подчинить интересы нанимателей собственным профессиональным нормам.
Практически все профессиональные ассоциации в США, Великобритании, странах Западной Европы одной из главных своих целей провозгласили “определение и принятие кодекса профессионального поведения и практики работы для своих членов” и, соответственно, “изучение жалоб на нарушения кодекса профессионального поведения и принятия дисциплинарных мер”.
Кодексы профессиональной этики являются основными орудиями профессиональных ассоциаций для утверждения своей профессии и защиты ее целостности. “Кодекс этики и стандарты профессиональной практики выражают добровольное принятие членами ассоциации обязательства соблюдать строгую дисциплину в большей, чем это предусмотрено законом, степени.” - указывается в кодексе старейшей ассоциации фирм по управленческому консультированию АСМЕ, основанной в США в 1929 г..
Необходимо отметить, что исторически сложилось так, что существуют профессиональные ассоциации 2-х типов: ассоциации фирм и ассоциации индивидов. Это отражало различие в потребностях и правилах поведения для субъектов деятельности различного типа. Такая традиция прочно укоренилась в таких странах, как США и Великобритания, хотя в последнее время все настойчивее раздаются призывы к объединению этих ассоциаций.
Можно утверждать, что именно с момента создания профессиональных ассоциаций и разработки нормативного кодекса профессиональной этики можно говорить о становлении некоторого рода или вида деятельности как профессиональной.
В статье автора систематизированы различные подходы к исследованию профессиональной ответственности. Они представляют достаточно пеструю картину, не имеющую, по сути, никаких общих оснований для соотнесения.
Собственный подход к исследованию проблемы состоит в следующем: рассмотреть профессиональную ответственность гослужащих, исходя из некоторой классификации профессиональных норм деятельности. Выделим следующие, достаточно общие, классы таких норм. Во-первых, это нормы отношений с работодателями, в качестве которых можно обобщенно рассматривать другие профессиональные сообщества. Во-вторых, это нормы взаимодействия внутри профессионального сообщества. И, в-третьих, это нормы взаимодействия с обществом, которое испытывает на себе последствия профессиональной деятельности госслужащих.
Раскроем содержание профессиональной ответственности, основанной на нормах деятельности, регулирующих взаимодействие госслужащих внутри профессионального сообщества. Эти нормы в государственном управлении во многом обусловлены иерархической структурой органов управления и существующей иерархией субъектов управления. Традиционно проблему профессиональной ответственности здесь сводят к проблеме подотчетной ответственности, пристальное внимание которой уделяли Д.Лэдд и К.С.Бельский. Она может быть рассмотрена и в конститутивном, и в функциональном аспектах на индивидуальном (персональная ответственность) и групповом уровне, что предлагал О.Э.Лейст, и в ней могут быть выделены и каузальная (causal), и диктуемая обязательствами (liability), ролью и компетенцией составляющие ответственности, которые ввел Г.Л.Харт. Таким образом, подотчетная ответственность - это специфический тип ответственности в профессиональной деятельности госслужащих.
Специфика иерархической структуры обусловила то, что в подотчетной ответственности субъектом ответственности является любой госслужащий; инстанцией ответственности - субъект управления высшего иерархического уровня или специально сформированный орган (комиссия, коллегия, комитет и т.п.); предметом ответственности - выполняемая функция, операция, задача и т.п.; время ответственности - локальное (локализовано определенным сроком выполнения), непрерывное (в течении всего срока выполнения), прошлое и настоящее (ответственность не только за то, что сделано, но и за то, что еще только находится в процессе реализации); пространство ответственности - локализовано.
Такая специфика подотчетной ответственности обусловливает следующий феномен: субъект низшего уровня управленческой иерархии реально ответственен в основном перед субъектами высшего уровня, поскольку именно с ними, в основном, связаны возможности изменения их статуса в управленческой иерархии. Непосредственной ответственности субъектов высшего уровня перед субъектами более низкого уровня не существует. Она существует только в виде ответственности перед специальным органом, в котором в качестве представителей может участвовать и определенное число субъектов управления низших уровней. В странах с развитой демократией пытаются скорректировать такой асимметричный механизм профессиональной ответственности субъектов управления путем создания большого числа комиссий и комитетов по вопросам профессиональной этике политиков, менеджеров, инженеров, но и там не могут похвастаться реальным изменением положения.
Одним из наиболее острых вопросов при обсуждении проблемы профессиональной ответственности госслужащих является вопрос о его компетенции и полномочиях (authority), диктуемых их профессиональной ролью. Госслужащий может быть профессионально ответственным только за то, на что у него есть полномочия. В то же время, наличие любых полномочий должно необходимо порождать ответственность. Таким образом, границы профессиональной ответственности детерминируются полномочиями, которыми наделен тот или иной госслужащий. Не случайно поэтому, как отмечает П.Друкер, "в политическом словаре нет такого термина "ответственность" (responsibility), а есть термин "ответственность и полномочия" (responsibility and authority)".
Большие полномочия должны необходимо порождать большую профессиональную ответственность. Это приводит к определенному пересмотру традиционных областей ответственности внутри профессионального сообщества и порождает определенные социальные изменения. Еще несколько десятков лет назад считалось, что каждый профессионал индивидуально ответственен за поиск нового рабочего места в случае потери им старого. В настоящее время в развитых странах позиции по этому вопросу изменились. Если необходимость в определенных профессиональных кадрах исчезла в связи с переходом к новой технологии, то обеспечение переподготовки или перераспределения этих кадров вменяется в профессиональную ответственность руководству, т.е. субъектам управления верхнего уровня.
Следующее направление исследования проблемы профессиональной ответственности госслужащих связано с нормами взаимодействия субъектов государственного управления с другими профессиональными сообществами. Начнем с рассмотрения норм взаимодействия субъектов государственного управления и бизнеса. Существовали две исторические политические модели, которые устанавливали нормы взаимодействия бизнеса и государственного управления, которые принципиально отличались друг от друга, - меркантилизм (дирижизм) и конституционизм. На основе анализа этих моделей можно сделать следующий вывод. В меркантилистской модели бизнес рассматривается как социально подчиненные служащим правительственной администрации, следовательно, взаимодействие правительства и представителей бизнеса регулируется профессиональными нормами. В конституционистской модели взаимодействие правительства и бизнеса регулируется правовыми нормами.
В современной политической и экономической ситуации выделенные модели не могут использоваться в чистом виде в связи с рядом причин, наиболее значимыми из которых являются: смешанная экономика, наличие транснациональных корпораций, определенная потеря правительством своих позиций как социального института, появление на социальной арене профессиональных менеджеров.
Смешанная экономика, где автономность бизнеса переплетена с государственным регулированием и контролем, а вместе с тем бизнес завоевывает определенную автономность в тех сферах, которые раньше считались правительственными, приводит к тому, что установление норм взаимодействия между бизнесом и государственным управлением не может быть прерогативой ни той, ни другой профессиональной группы. Данные нормы могут быть только правовыми и представлять собой контрактные обязательства сторон. Любые профессиональные нормы могут носить здесь только правовой характер.
Возможны ли здесь профессиональные нормы, которым нельзя в рамках контракта придать правовой статус? Думается, что ответ здесь должен быть утвердительным. Подобные контракты обязательно должны предусматривать проведение мониторинга, который, с одной стороны, должен выявлять влияние развития технологий на социум, а с другой стороны, влияние социальных изменений (в том числе и политических, и экономических) на развитие технологий. Мониторинг системного воздействия технологий на социум может быть организован только субъектами государственного управления.
В зависимости от того, как распределяется профессиональная ответственность во взаимодействии между профессионалом (профессиональной группой) и нанимателем, могут быть выделены модели профессионала следующих 4-х типов. Модель технического типа предполагает, что профессионал только предоставляет информацию, необходимую нанимателю для принятия каких-либо решений. Вся ответственность за принятое решение лежит на нанимателе. Профессиональная ответственность сводится к профессиональному выполнению определенной функции, задачи, операции. В модели сакрального типа вся ответственность за принятое решение лежит на профессионале. Наниматель только подчиняется принятому профессионалом решению. В модели коллегиального типа существует равная мера ответственности профессионала и нанимателя за принятое решение. Модель контрактного типа предполагает, что распределение ответственности происходит в соответствии с контрактом. Это предоставляет широкие возможности для правового установления степени ответственности агентов взаимодействия в любых пределах - от модели технического типа до сакрального.
Естественно, что явная асимметрия в возложении ответственности только на одного из агентов взаимодействия является не только несправедливой, но и неэффективной мерой регулирования этого взаимодействия. Модель коллегиального типа, характеризующаяся симметрией в отношении ответственности, к сожалению, хороша только в теории. На практике симметрия никогда не наблюдается, поскольку всегда происходит неконтролируемое перекладывание ответственности на того или иного агента взаимодействия.
Чтобы избежать такого неконтролируемого перераспределения ответственности, необходимо поделить и закрепить это деление ответственности в рамках контракта.
Указанные четыре типа моделей взаимодействия профессионала и нанимателя можно объединить в два - патерналистский и не патерналистский. Модели сакрального и технического типа - патерналистские. Разница в них только в том, кто проявляет патернализм. Две оставшиеся модели - не патерналистские. Они основаны на принципах автономности нанимателя, свободы воли и выбора, информированного согласия, поэтому ключевой категорией в них становится категория права нанимателя и профессионала.
Третье направление исследований проблемы профессиональной ответственности госслужащих связанное с наличием норм взаимодействия данного профессионального сообщества с социумом в целом. Часть исследователей отрицает существование таких норм и, следовательно, какую-либо профессиональную ответственность госслужащих перед обществом. Они делают этот вывод на том основании, что госслужащие вступают во взаимодействие в своем профессиональном статусе только с работодателями, с обществом же в целом они как профессионалы не взаимодействуют. Другая часть исследователей отстаивать иную позицию, заявляя о существовании профессиональной ответственности госслужащих перед обществом. Свой вывод они основывают на том, что субъекты государственного управления сосредоточили в своих руках власть, обусловленную во многом их профессиональным статусом. Более того, масштабы и границы этой власти в ряде случаев не могут регулироваться правовыми нормами в силу специфики, диктуемой профессиональной деятельностью. Это позволяет говорить о существовании профессиональной ответственности госслужащих перед обществом.
В чем же выражается эта ответственность? Ряд исследователей склонен считать, что она должна выражаться в "вынесении вопросов, ранее бывших компетенцией только специалистов, на публичное обсуждение в связи с угрожающими проблемами". То есть, профессиональная ответственность госслужащих состоит в будировании общественного мнения по ряду проблем, которые изначально могут быть поняты только профессионалами.
Другие исследователи считают, что профессиональная ответственность госслужащих состоит в решении социальных проблем. Внутри этого направления тоже существуют различные точки зрения. Одна из них связана с "классической" схемой взаимодействия субъектов государственного управления, менеджеров и субъектов управления техническими системами. В этой схеме субъекты управления техническими системами профессионально ответственны за технический прогресс, менеджеры - за прибыльный бизнес, а субъекты государственного управления - за непосредственное решение социальных проблем на основе новых технических и экономических возможностей, создаваемых другими субъектами управления. Причем, за каждой группой субъектов управления признавалась известная автономность. Но в разных конкретно-исторических условиях эта схема реализовывалась по-разному. 
Предъявляя требование профессиональной ответственности к госслужащим как к главным решателям социальных проблем, необходимо проводить различение между проблемами. Понятно, что индивидуально госслужащие не обладают ни профессиональной компетенцией, ни соответствующими полномочиями для того, чтобы нести профессиональную ответственность за решение всех социальных проблем.
Профессиональную ответственность перед обществом госслужащие могут нести только как коллективная лидирующая группа в социальной организации общества. Индивидуально госслужащий не является общественным лидером, он только член лидирующей группы. Индивидуально он обычный служащий, работающий по найму. Поэтому профессиональную ответственность перед обществом индивидуально госслужащий нести не может. Его профессиональная ответственность как члена лидирующей группы может состоять только в том, что госслужащий подчиняется требованиям профессиональной этики - этики ответственности.